在2013年11月27日的全國政府採購工作會議上,財政部副部長劉昆透露,《政府採購法實施條例》(以下簡稱《條例》)起草階段任務已基本完成,按國務院的立法計劃,正在履行相關立法程序。
  這已經是不知道第幾次傳出《條例》即將出台的消息了。這一條例草案早在2005年開始起草,此後幾年裡時有出台消息傳出。
  一傳9年,原本熱切盼望《條例》出台的學者專家們心思漸冷。在他們看來,時至今日,《條例》已不能解決實質問題,作為根本框架的《政府採購法》,急需修改。
  溢價的採購
  2003年,《政府採購法》正式實施。從2002年到2012年,全國政府採購規模由1009億元增加到13977億元,占財政支出的比重也相應由4.6%提高到11.1%。
  政府採購高速發展的同時,採購價高於市場價、甚至產生“天價”採購的情況頻現。伴生的暗箱操作、腐敗滋生,廣受輿論詬病。
  中國社科院法學所法治國情調研室發佈的2013年《法治藍皮書》,首次推出《中國政府採購制度實施狀況》報告。這份報告顯示,政府採購的八成商品高於市場均價,56.1%的商品高於市場平均價1.5倍。
  這些溢價並不都應簡單歸咎於腐敗。
  曾參與起草《政府採購法》的中國人民大學商法研究所所長劉俊海表示,這與法律操作性不足有關。“比如買電腦,個人買5500元,政府採購的時候6000元,但是延長了1年的保修期,你說這就是天價採購了?不好說。”
  國際關係學院公共市場與政府採購研究所副所長趙勇也表示,公共採購通常要求,採購的產品不僅要能正常使用,還要符合部門職能,以保障公共部門的有效運營。因此,對於產品質量、穩定性及售後服務等方面的要求,往往會超過市場同種產品的標準,如延長保修期、及時維修、上門服務等。
  但這些內容,在《政府採購法》中無法找到依據。
  此外,交通工具、信息產品等常見的採購品,公共部門也可能在產品功能、性能及安全性等方面提出高於私人採購的要求。類似的還有對供應商或產品的資質、資格的要求。
  趙勇進一步說,這些特殊性都會導致參與的競爭者數量下降及生產成本上升。“當採購預算缺乏論證、審核和監督程序時,少數採購人會對採購對象產生高檔、高配的需求,同時設置門檻,從而選取高規格產品,或者人為排斥競爭。”
  “難產”的《條例》
  政府採購規模日益增長的另一面,是作為操作細則的《條例》,近年來幾乎年年有消息要出台,卻一直爽約。
  趙勇告訴記者,《條例》之所以“難產”,有三大原因。
  首先,《政府採購法》中“集中採購”、“集中採購目錄”、“集中採購機構”,都體現出採購權歸屬轉移的含義。即原本分散在各部門單位的採購權,集中到採購機構。作為操作規範的《條例》,必然對集中程度要有明確規定,“是各管各的,還是統一來管?集中程度如何?集中採購中心在這裡的定位是什麼?”
  趙勇表示,目前我國的集中採購,部門集中採購和分散採購併存。
  他說,其中,部門集中採購就是一種妥協。他以稅務系統為例,“國稅局將稅務系統的採購集中進行,實際上還是分散採購”。
  依據《政府採購法》,納入集中採購目錄的政府採購項目,應當實行集中採購,就這一點,據趙勇觀察,做得也不好。“總體來說,集中程度不夠。”趙勇認為,提高集中程度涉及公共採購管理機制的改革,這種改革對於各政府部門來說是傷筋動骨的,也是一時難以接受的。
  此外,政府採購關於支持環保、國貨、中小企業等社會政策難以得到共識。最典型的爭議是,“什麼算國貨?微軟(中國)算不算?”此外,政府採購對這些領域的扶持,也和眼下簡單強調“物美價廉”的目標存在矛盾。
  最後一個原因,則是源於政府採購國際化。2001年,我國加入世界貿易組織時,曾承諾加入《政府採購協議》(GPA)。GPA是世界貿易組織下的貿易協議,是各參加方對外開放政府採購市場,以實現政府採購國際化和自由化的法律文件,趙勇稱其為“二次入世”。
  2007年,我國正式申請加入GPA,至今尚在談判過程中。開放範圍是談判中的焦點問題。其中最核心的一點是,國企是否應該納入政府採購。
  根據《政府採購法》第二條,“政府採購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”法條並未列舉政府採購的範圍,“財政性資金”也沒有明確的釋義。在實踐中,國企並不在政府採購的範圍之內。
  學界則大多認為,國企應該包含在內,“至少是非經營性的採購項目”,趙勇表示。
  中央財經大學政府管理學院教授徐煥東則認為,開放的範圍應該更大,除了國企,“以政府為依托的慈善機構”,也在徐煥東設想的大採購範圍內。“只要是公共資金採購,都應該納入《政府採購法》的範圍。”徐煥東這樣總結。
  同樣的期待,也來自美國、歐盟等國家和組織。範圍的擴大,意味著他們能夠更多分享中國的政府採購市場。但類似“入世”時曾經帶來的衝擊,國外企業的進入,將對國內企業造成一定程度的擠壓。
  中國青年報記者聯繫財政部方面,希望能瞭解《條例》的立法詳情。財政部表示,草案已提交國務院,目前不方便接受採訪。
  趙勇認為,《條例》該解決的問題,已經通過其他方式解決了,“解決不了的問題,還是解決不了”。
  他以財政部去年年底發佈的《政府採購非招標採購方式管理辦法》為例。這份以“財政部令”的形式發佈的《辦法》,對採購中非招標部分作了詳細的規定。更早的時候,在2011年年底,財政部印發了《政府採購促進中小企業發展暫行辦法》,旨在落實《政府採購法》中“促進中小企業發展”的目標。
  至於那些“解決不了的問題”,學界大多數專家認為,出在《政府採購法》本身。
  建立統一的公開平臺
  政府採購的制度建立之初,目的就在於信息、過程、結果的公開。趙勇表示,與官員的任命、升遷相比,政府採購的透明度更高,“從發佈到中標,大家都能看得到”。
  但這一“最透明”的制度,仍有改進空間。
  招標採購的信息發佈渠道不一,一直為人詬病。各個部門分散髮布,一些政府採購信息的發佈網站是商業化的,需要註冊付費,才能訂閱。
  對此,許多學者建議,建立一個全國統一的、集中的信息發佈平臺。
  劉俊海表示,任何一個招標採購的情況,哪些人來投標,都應當在網上公示,實現招標、締約、履約全程透明。
  改革評標委員會,也在劉俊海的建議之中。他認為,傳統的招標方式易被招標人操縱,對評標委員會的委員,應建立健全約束機制。他認為,應將全國的評標委員會聯網,甚至本行業、本地的,都應該迴避。“本地的大家都認識,誰好意思說當地企業不行啊。”
  趙勇同樣認為,招標評定方式需要改革,原因在於現在無人負責。“臨時成立的評標委員會,選出來的產品出了問題,沒人負責。招標人可以直接定標,也不用承擔責任。”
  不協調的法律
  《政府採購法》的問題里,最為人所詬病的一點,是它與《招標投標法》的不協調。
  《招標投標法》出台於1999年,由國家發改委的前身——國家計委負責起草及後來的推動。據一位曾參與《招標投標法》起草的學者介紹,該法的出台,是由於“當時工程領域存在突出問題,問題又集中在招投標上,就先立了《招標投標法》”。這部法律也是針對工程建設的招投標。
  3年後,由財政部起草推動的《政府採購法》出台。這部“法理上占優勢的《政府採購法》”,在現實中卻和之前出台的《招標投標法》形成矛盾。雖然法條中採購項目包含了“貨物、工程和服務”,但在實踐中,工程建設仍依照《招標投標法》進行。2004年,財政部專門出台了第18號令,規定採購貨物和服務的招投標管理辦法。
  劉俊海說,“這樣一來,採購貨物人為分成兩段,監管尺度不一樣,違法尺度不一樣。”他認為,“兩法合一”,合併成統一的《政府採購法》,建立統一開放的政府採購市場,才是治本之策。
  以監管為例,依據《政府採購法》,政府採購的監督部門為各級人民政府的財政部門。而在《招標投標法》中,這一權力則散佈於各個部門,自監自管。
  這也是“兩法合一”的難點之一。趙勇表示,《招標投標法》實際上是一個程序法,“重點是招標、投標程序的合法性,並沒有從根本上觸動涉及公共採購的部門原有的行政管理體制,是一種分權式管理體制,因而也是各政府部門比較容易接受的一種方式。”
  這與《政府採購法實施條例》“難產”的原因類似,“兩法合一”後,權力如何分配,同樣是爭議所在。
  “這在技術上沒有任何難度,唯一的阻礙是部門之間的分歧。”徐煥東這樣總結。  (原標題:政府採購為什麼常比私人買東西貴)
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